POURQUOI SE PRIVER D’UN CHOC DE SIMPLIFICATION DU DROIT PUBLIC ?
Par Yamina ZERROUK, associée fondateur du cabinet d’avocats d’affaires Sekri Valentin Zerrouk en charge de la pratique droit public
Le droit public dans sa définition élargie regroupe de très nombreux droits : droit constitutionnel, droit administratif, droit de la commande publique, droit de l’urbanisme, droit de l’environnement, droit des collectivités territoriales, droit du domaine public, droit des entreprises publiques, etc. Si pendant longtemps, le droit public résultait de la jurisprudence prétorienne et pragmatique des juridictions administratives au premier rang desquelles le conseil d’Etat, le législateur n’a eu de cesse ces 20 dernières années de légiférer dans ces différentes matières en faisant succéder les textes, lois, ordonnances, décrets, arrêtés avant de les codifier, ajoutant du droit au droit. Dans ce capharnaüm, le législateur oublie trop souvent que la loi est le cadre de l’investissement économique et de la création d’emplois et qu’elle s’adresse à des entrepreneurs hautement dynamiques dont les ambitions prospectives sont régulièrement freinées. Si légiférer est indispensable, trop de lois tue le droit.
Nul n’est censé ignoré la loi mais personne ne la connaît !
Le célèbre principe du droit « Nul n’est censé ignorer la loi » est même tempéré sur le site vie-publique.fr reconnaissant que tout citoyen ne peut connaître les plus de 10500 lois et 127000 décrets en vigueur. Au 1er janvier 2018, environ 320000 articles législatifs et réglementaires étaient en vigueur, dont 80000 relevant du domaine de la loi.
Ce constat est naturellement partagé par tout le monde et le gouvernement en tête. Ainsi, l’adage selon lequel « Nul n’est censé ignoré la loi » a été remplacé par la loi du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance par « le droit à l’erreur ». Le titre de cette loi en dit long sur l’état des relations sociales… Le paradoxe est que le droit public qui doit être le bras armé des préoccupations de l’Etat et qui doit apporter une sécurité juridique suffisante aux opérateurs économiques qui payent l’impôt et créent les emplois se trouve dans une situation similaire aux autres droits, voire pire, la défiance des opérateurs économiques et des administrés à l’égard de l’Etat étant bien plus importante.
Chronique d’une simplification morte née ?
Certes, des voix ont exprimé le souhait de simplifier le droit public. Ainsi une circulaire du premier ministre du 12 janvier 2018 impose de nouvelles obligations en matière de simplification des lois aux ministres. Cette circulaire fait suite à celle du 28 juillet 2017 sur la maîtrise du flux des textes réglementaires. Une mission sur le stock de normes applicables aux collectivités locales est actuellement en cours… Mais cela concerne une toute petite partie du droit public et les enjeux pour les administrés sont ailleurs. Ainsi, le droit public est appréhendé par quelques experts seulement, mais devient très vite illisible en toute bonne foi pour beaucoup de fonctionnaires décisionnaires ! Comment inciter les entreprises à investir dans nos territoires quand personne n’est capable de leur garantir la pérennité de leurs investissements ?
Réconcilier le droit public et le droit privé : un devoir ?
Le droit public et les juridictions administratives sont un droit exorbitant du droit commun et une exception française, dont le but est de protéger les actions de l’Etat en charge de l’intérêt général, du patrimoine de la Nation et des deniers publics dans la limite de la légalité. S’il faut impérativement conserver cette spécificité, l’équilibre avec les sujets de droit privé doit également être protégé. Pendant combien de temps encore les entrepreneurs français et étrangers seront effrayés à l’idée de faire des investissements importants sur un domaine public, par peur qu’une décision arbitraire soit prise au nom de la protection de l’intérêt général très souvent fortement contestable ! Combien d’entreprises ont investi sur la base de promesses non tenues de l’Etat qui oppose, lorsqu’on lui demande d’exécuter un engagement, que les promesses n’engagent que ceux qui y croient. En effet le droit public ce n’est pas seulement ces codes aux milliers d’articles, ce serait trop simple. C’est en fait un super mille-feuilles législatif avec une multitude de jurisprudences qui viennent parfois même contredire les principes législatifs et réglementaires ! Il faut souvent attendre, pour que justice soit faite, une décision du conseil d’Etat qui n’intervient en moyenne que 6 ans après la naissance du litige. Combien renonce et abandonne en cours d’instance. Le droit public est illisible et décourageant lorsque l’on souhaite faire du business. Ainsi, les contrats publics ont été réformés près d’une dizaine de fois en 20 ans sans jamais assurer de sécurité en raison d’un refus entêté de transposer le droit communautaire ouvrant la voie à des contentieux en nullité et des transactions obérant les finances publiques.
Simplifier le droit public, pourquoi s’en priver ?
Face à la logique économique et financière de l’Etat qui doit à la fois gérer une dette importante et un budget déficitaire, les opérations public-privé sont à l’évidence une bonne solution. Mais cette solution ne peut pas fonctionner sans sécuriser l’opérateur privé et les intérêts de l’Etat. La sécurisation du droit passe par la responsabilisation des personnes publiques et de leurs agents du fait de leurs actes. L’annulation inédite de la privatisation de la société aéroportuaire de Toulouse paralyse aujourd’hui tant les actionnaires en place que les acquéreurs potentiels et ébrèche la confiance des opérateurs économiques. La réforme d’ADP, à laquelle on a retiré les infrastructures aéroportuaires que le législateur lui a transférées en 2005 impose l’indemnisation des actionnaires privés. Cette situation aurait pu être évitée si en 2005, le sort des biens d’ADP avait été alignés sur celui des grands aéroports régionaux conservés par l’Etat et concédés à des sociétés aéroportuaires comprenant des chambres de commerce et des collectivités territoriales, qui n’ont d’ailleurs pas souhaité vendre leurs titres contrairement à l’Etat et qui bénéficient aujourd’hui de dividendes extraordinaires qui ne feront qu’augmenter, à l’instar des aéroports de Nice et de Lyon. Espérons que la suspension annoncée de la privatisation d’ADP se confirmera et que l’Etat y renoncera pour bénéficier lui aussi de dividendes à la croissance exponentielle. L’actualité récente des hausses de tarifs autoroutiers suite au gel réclamé par Ségolène Royal montre à quel point des concessions de très longue durée sont mal négociées au détriment de l’Etat. Ce dernier possède de très beaux actifs, de belles infrastructures dans un pays qui devrait attirer près de 90 millions de touristes internationaux en 2018, soit 54 milliards d’euros de recettes pour le pays. Elles doivent être conservées et concédées dans le cadre de conventions équilibrées faisant la loi entre les parties.
Pour un droit administratif plus sur
Alors que des centaines d’emplois sont en jeu, pourquoi empêcher des centres commerciaux de se construire en France sous prétexte que des concurrents souhaitent garder leur monopole dans une zone de chalandises ?
En matière immobilière comment ne pas se faire démolir en justice pour un sujet de permis de construire ? Comment sortir des conflits de chapelle et d’egos qui peuvent aller jusqu’à bloquer des projets d’aménagement du territoire fondamentaux, lorsque les compétences sont partagées entre des strates administratives qui s’empilent à l’infini dans le cadre des intercommmunalités.
Face à tous ces risques juridiques, beaucoup d’investisseurs et d’entrepreneurs se retrouvent sur un terrain dangereux qui les incite à renoncer à beaucoup de projets. Cette frilosité gèle beaucoup d’emplois et de recettes pour l’Etat. Il faut donc sécuriser le droit administratif pour les acteurs économiques.
Attention que le droit public ne se retourne pas contre l’Etat !
Si l’Etat veut un conseil sans ordonnance, simplifions vite le droit public pour qu’il soit davantage tourné vers la défense des opérateurs économiques source de rentrées fiscales pour la collectivité. En croyant légiférer dans l’intérêt général, le droit public par sa complexité devient une barrière administrative de plus en plus infranchissable qui ne fera que fragiliser et ralentir notre économie. Le droit public est le bras armé de l’Etat, attention qu’il ne se retourne pas contre lui !
A propos du cabinet Sekri Valentin Zerrouk
Firme indépendante d’une quarantaine d’avocats, Sekri Valentin Zerrouk conseille des entreprises multinationales, des fonds d’investissement de premier plan, des ETI, PME et entrepreneurs dans le cadre du déploiement de leurs activités commerciales et de leurs opérations d’acquisition, de cession ou de restructuration en France et à l’étranger.
Avec plus de 250 opérations transactionnelles réalisées au cours des 10 dernières années, Sekri Valentin Zerrouk est aujourd’hui l’un des cabinets les plus reconnus sur le secteur des transactions Mid-Market, notamment en immobilier.
Sekri Valentin Zerrouk compte également parmi les cabinets les plus innovants du marché au travers du lancement de MySVZ (plateforme digitale) et du LegalCluster (accès à un écosystème de plus de 200 avocats à travers le monde, sélectionnés parmi les meilleurs), deux innovations importantes au service de la relation client.
Les 11 associés sont : Franck Sekri, Pierre-Emmanuel Chevalier, Géraud de Franclieu, Emmanuelle Vicidomini et Sylvain Paillotin (Fusions & Acquisitions, Private Equity, Financement, restructuring), Emeline Peltier (Immobilier), Yamina Zerrouk (Droit Public des Affaires, Urbanisme et Immobilier), Jérôme Assouline et Thomas Verdeil (Droit Fiscal), Emilie Meridjen (Droit Social) et Anne Dumas-L’Hoir (Contentieux des Affaires).
